浙江龙港：因违法填海造成养殖户损失该不该补偿

王宏祥 邓小明 海水养殖维系着属地民众生计的一代又一代人，政 府为了收归管理养殖和围填海项目，导致养殖户水产品损失引发太极似的补偿纠纷。此事就发生在浙江省龙港市。

水产养殖区遭围填海开发龙港市原为龙港镇，隶属苍南县管辖，于2019年9月撤镇，设立县级龙港市。其拥有数万亩浅海和海涂，是知名的海产品养殖基地，据史料记载已有三百多年养殖历史，属于历史传统的养殖区。养殖方式分为围塘养殖和滩涂养殖两大类，主要生产养殖对虾、青蟹等水产品及蛏子、文蛤、花蛤等贝类水产品。

1986年，苍南县政 府以奖励的方式鼓励养殖户向大海进军，大力开发养殖产业。为了提高养殖技能和水产品质量，2001年3月苍南县组织起当地养殖户进行培训学习，养殖户取得养殖资格和滩涂使用养殖等证，有效期15年。许多养殖户先后还成立了“专业养殖合作社”。但谁知，十一年后的2012年10月，苍南县龙港新城管委会带领人员和苍南海涂围垦公司将琵琶堤、北堤大坝合拢（搞围填海开发）。因无海水来源，加上雨季淡水大量冲入养殖海塘，致养殖品大批死亡。养殖户们多次到县和管委会紧急请求协调开闸放水，但均遭拒绝，而又继续进行吹浆填海造地，导致养殖户更大损失的惨局。据专业机构鉴定和卫星测定，该养殖区域死亡面积2万多亩，养殖成本损失达1.5亿多元（不包括市场价损失）。养殖户纷纷要求赔偿，但县里一直未予及时处理。

 

两级调查证实养殖事实和损失2015年、2016年，经央级媒体多方报道和专家论证，才引起苍南县的重视。2016年8月，原龙港镇召开书 记办公会议，决定成立了“白沙、海城养殖户信 访问题处置小组”予以调查。据2016年10月26日处置小组出具的《调查报告》，养殖户诉求：2012年10月份，苍南县龙港新城管委会对海涂围垦工程进行围拢，利用泥浆吹填技术填平海涂，导致养殖场的养殖产品大面积死亡，造成养民经济损失，养殖户多年反映要求政府给予损失补偿无果。处置小组根据实际情况和事 态发展，先后召开了3次会议，从2016年8月11日开始至9月5日止，对海涂围垦吹填工程给养殖户造成损失进行排查摸底。经过25天工作，共谈话282人次，形成笔录103份，内容涉及养殖年份、养殖面积、养殖产品、经济损失等。

《调查报告》显示：2012年10月份开始泥浆吹填后，对海城、白沙的养殖户造成损失。在调查中，了解到其中因养殖损失巨大造成家庭特别贫 困无法维 持生活的养殖户有林×伦、林×顶、林×喜、 陈×胜、章×锐、章×新、章×福、吴×解、刘×钻等户，其余百分之九十以上现在都成了困 难户。据统计，本次调查总养殖面积约1.9万亩左右，养民们的经济损 失无法估 算。《调查报告》最后还称，本次调查也是初步的调查，至于具体的损失情况还需要做进一步的调查才可以作出结论。2017年1月16日，苍南县成立了联合调 查组进行调查，在查清了养民养殖面积和损失的情况下，因县主要领导的人事调 迁变动，该损失补偿事宜被搁置。

主张补偿权利提起诉讼被驳回针对养殖户们一次次的强 烈反映和书面请求，补偿之事先后被以没有养殖事实、非 法养殖之由拒绝。2018年，养殖户们的境况，得到了上级巡 视组的高度重视和批办。2019年10月，苍南县予以重新调查后，却作出给予一次性800万元的“困难补助”处理。“我们请求的养殖损失补偿，你这拖了7年给个困难式补助是个啥事？而且，你这800万元补助依据又是从哪儿来的？”养殖户们说，“但领导劝我们先拿个困难补助，损失补偿将来再补。”2019年10月11日，龙港市收到了苍南海涂围垦公司打入的800万元该款后，却又不发放。“为了要养殖损失补偿前前后后跑了170多次，太难啊。”

养殖户们说，“就这困难补助款800万元，龙港 市到了2020年腊月二十八才发了一部分，后到了2021年5月份才又发了一部分，而至今四年过去了，还有一部分拖着不予发放。”2023年4月，养殖户林×顶等113人提起了行 政补偿诉讼，将龙港 市告上了法庭。“我们提起诉讼时，因为此事重大，龙港 市又是直接当事方，我们要求异地审理或由温州中 院直接审理，但不知怎么的，本诉仍由龙港法院开审。”原告诉称，各原告为原苍南县龙港镇渔民，自祖辈起即生活在案涉江南海涂边，以滩涂养殖谋生，直至2012年中，原告养殖的海塘因琵琶堤、北堤大坝合拢，无海水来源而无法养殖，养殖品悉数死亡。

原告起诉请求判决确认被告负有行政补偿法定职责。被告辩称，苍南县海涂围垦工程已落实涉案海域政策处理费用，原告未举证证明其在2012年前在围垦区内进行养殖，故主张相应补偿权利无事实与法律依据。2012年后，基于对困难养殖户的照顾，已另行给予困难补助。原告既非涉案海域原使用权人，也非现海域使用权人。请求驳回原告起诉。 2024年1月10日，龙港法院作出了原告主张2012年前在案涉海域存在事实养殖而应获得补偿未提交充分证据予以证明、涉诉行为发生于2012年而原告认为安置补 偿权益未得到保障未向被诉行 政主体申请，

原告的起诉不符合法定起诉条件，驳回原告起诉的（2023）浙0383行初27号行政裁定书。本案不能罔顾的几个事实焦点原告称，2016年原龙港镇处置小组出具的《调查报告》就是我们养殖户的铁证，它既证实我们承继祖 辈在此的养殖事实和面积，也充分证明2012年10月份开始关闸并泥浆吹填对我们养殖户造成的巨大损失，这怎么能说我们无养殖的事实证据呢。一审判决认定事实错误。如果我们没在此养殖，这养殖面积难道是调查工 作人员凭空瞎编出来的？他们又为何要承认给予养殖遭损后的“困难补助”？养殖事实、受损程度与给予困难补助是直接相关链的。被告在法庭上明确表示对于当时无论有无养殖使用权证的养殖户都给予了政策补偿。

而事实也是，当时芦浦镇、巴曹镇村的养殖滩涂都得到了补偿，唯独我们海城、白沙2万余亩养殖户的养殖海涂，当时未给我们实地测量，更何谈曾给予过分文补偿。这是我们原告十年多来一直在追诉请求损失补偿的根由。苍南县（2003）102号《关于收回江南海涂围垦工程范围内海域使用权及加强对该海域使用管理的通告》发布程序违法。龙办信息公开（2022）12号《政府信息公开申请答复书》：该通告仅是通过政 府网站发布。2003年互联网络尚不算普及，乡村渔民们根本不可能知晓该通告。

而且该通告作出的依据是国家海 洋局于2005年11月14日作出的国海管字（2005）578号批复（相隔2年之久），通告在先，批文在后，该通告作出时根本无任何合法批文依据，是无效通告。另，该信息公开答复书（第4项）也告知江南海涂海域使用权收回批文与依据、上述海域使用权归苍南海涂围垦公司使用和苍南县授权权限等政 府信息不存在。其在作出该通告同时收回注销发给我们养殖户的滩涂养殖许可等证，是错误行为。以我们是“无养殖事实”“非 法养殖户”不作补偿更是错上加错。再据2012年2月20日国 家海 洋局第94号《关于苍南县江南涂区建设用海规划的批复》，该文件特别指出：“必须切实落实与利益相关者的补偿协议和安置方案，切实维护各利益相关者的合法权益，在补偿协议和安置方案未完全落实前，项目不得开工建设。”

而根据2018年11月2日《今日苍南》要闻栏刊发的《苍南县贯彻落实中 央环境保护督 察反馈意见具体问题整 改措施清单问题五》可知，江南海涂围垦是在未取得海域使用权的情况下组织实施滩涂围垦项目，系违法行为。几十名干部受到追责惩处。针对本诉，被告在法庭上辩称已落实涉案海域政 策处理费用，这纯粹是胡说。那是养殖户遭 受巨 大损失被拖7年、百分之九十以上都成了困 难户给予的困难补助，而当时收证注销及关闸合拢填海时，政 府根本没有对我们养殖区域进行测量和补偿，他们何来的“已落实涉案海域政策处理费用”？还有，一审“原告应以向被诉行政主体申请为前置条件，而不能径行向人 民法 院提起诉讼”的认定，也是错误的，犯了概念错误。

原告113人均是苍南县龙发水产养殖专业合作社的社员，曾于2022年4月18日就已经向被告邮寄了损失补偿的《行政履职申请书》，因被告始终未予答复解决，才提起本诉，怎么就认定“不能视为原告已向被诉行 政主体提出申请”和“原告不符合法定起诉条件”？2015年5月29日，中国法律咨询中心的三位著 名法 律专家（中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应 松年，中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马 怀德，中国法学会民法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院副院长李 永军）对此参与研究论证后，作出《法律意见书》：2003年苍南县在决定收回上述海域使用权时，该项工程能否开工建设还是未知的，尚处于论证阶段，其主张以尚未确定的公 共利益为由要求收回已许可的海域使用权，是有违诚 信政 府要求。

2003年8月27日发布的《行政许可法》第八条“……行 政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。未获得政策补偿处理而继续在该区域内进行养殖的养殖户，属于该项工程的“利益相关者”。对于取得海域使用权和经营权的养殖单位和个人，应尽可能落实按照市场价予以补偿的原则，不仅充分考虑养殖户的设施投入、青苗损失、帮助转产转业等各方面的补偿内容，还应考虑该地区养殖户的平均收益、许可的剩余年限等因素综合判断，给予公平公正的补偿。对于未取得海域使用权和经营权的，不能简单的视为非法养殖而不予补偿，应考虑其无证养殖的原因，原则上也应按照市场价补偿原则进行补偿。

对于其他以养殖为生的无证养殖户，也至少应按照保证生产生活的原则给予适当的补偿，以保障其生计。就本案而言，由于海城、白沙海涂是有关海域周边村民的基本生产资料，其对于该海域养殖村民的价值不亚于土地对于普通农民的价值。海产养殖是这部分村民维持生计的传统产业，其养殖经历是长期以来形成的。尽管苍南海涂围垦公司是北闸、琵琶闸的建造和管理者，但在灾 害性事 件发生时，苍南县政 府仍然不能免除对于涉案海闸等水利设施的管理和统一调配职责、保护辖区公 民财产安 全的义务。“我们是世代养民，这个事实大家都知道，不用打听便知事实，说近的，几十年如此，毋庸置疑。

无论是2003年苍南县政 府网上发通告，还是2012年养殖区被关闸合拢填海，我们养殖户们一直都在该海域养殖。苍南海涂围垦公司是政 府的企业（成立于2003年6月，股东系苍南县国有资产投资集团有限公司，出资比例100%），苍南县当时缘何将该养殖海涂划归其经营？而用途也是海水养殖，与我们养民抢生计？我们的诉求，应与同样村镇的补偿标准予以补偿。另比方说，如果以这800万元损失困难补助就当作涉案海域征收补偿的话，2012年与2019年相差7年，那也能是一样的同值吗？困难补助与养殖损失补偿是不是同一概念？一审（审判长章×一人，另两名是陪审员）判决罔 顾事实，审理未作深入调查。”原告表示，不服一审判决，遂提起了上诉。

“人民”就是一切，让人民生活幸福就是“国之大者”。海产养殖是养民维持生计的命 根子。依法行 政是关键。人民利益无小事，民生问题大如天。尊重事实，心系人民，服务于人民，切实解决民众的实际所求，积极帮助做好转产转业等各方面的工作。公 正审理，司 法要成为人民正当利益的守 护者。养殖户们的损失到底如何补偿，让我们继续关注。